الصندوق السيادي: قانون بلا نفط

١٨ كانون الثاني ٢٠٢٤
غادة حدّاد

أقرّ مجلس النواب قانون الصندوق السيادي، وهو نتيجة أربعة مشاريع قوانين، تقدمت بها كتل لبنان القوي، التنمية والتحرير، اللقاء الديمقراطي والجمهورية القوية. كانت كتلة الجمهورية القوية صاحبة الإقتراح الأكثر جديّة، وصيغة القانون الأخيرة منبثقة بشكل أساسي من إقتراح الكتلة.

ينصّ القانون على الحرص على الثروة النفطية وحفظها لما تمثله من أمل للأجيال القادمة، وأنيط بمجلس الوزراء متابعة عمل الصندوق دستورياً، على أن يتمتع بالإستقلالية الإدارية والمالية من خلال تمكين إدارته أو العاملين فيه إجراء الاستثمارات والتفاوض اللازم لإدارة هذه الثروة. سيتشكل الصندوق من محفظتي الإدخار والإستثمار (التي تتضمن العوائد المالية والإستثمارية)، ومحفظة التنمية (التي ستتضمن العوائد الضريبية). سيتألف الصندوق من ثمانية أعضاء، يتمّ تعيينهم بموجب مرسوم صادر عن مجلس الوزراء.

كما سينشر تقرير المدقّق الخارجي على الموقع الرسمي للصندوق، وسيكون لديوان المحاسبة سلطة رقابية إضافية على أداء مجلس الإدارة، من خلال تمكين الديوان تعيين مدقّق خارجي مستقل معترف به دولياً، لمراقبة صحة وقانونية تنفيذ المهام وفقاً للقوانين المرعية الاجراء.

قانون يستبق عائداته

لا يرى النائب في كتلة الجمهورية القوية رازي الحاج، أي إحتمالية لعدم وجود نفط في لبنان، وأشار في حديث بـ بيروت تايم إلى أنّ الشركات التي أتت للبدء بعملية التنقيب، إعتمدت على دراسات ومؤشرات علمية واضحة عن إمكانية وجود النفط والغاز، وبناءً عليه كان لا بدّ من مباشرة العمل في مجلس النواب لتحضير الأرضية تشريعياً للحفاظ على العائدات المالية.

لا تكلّف هذه المسؤولية التشريعية لبنان أي شيء، سوى إجتهاد النواب في البحث والدراسة في اللجان النيابية، للتحضير لقانون يمكن أن يشكل القاعدة الصلبة لمنع سوء إستخدام هذه العائدات، ويضيف «هذه الأموال ملك الأجيال المستقبلية، وبالتالي عندما انطلقنا بإعداد الإقتراح، إعتمدنا أفضل معايير مبادئ سانتياغو». وفيما يتعلق بتوقيت القانون، أشار الحاج إلى أنّ تعيين مجلس الإدارة والتوظيف لن يبدأ قبل وجود أي معطيات واقعية ملموسة، طارحاً فرضية أخرى «ماذا لو تمّ إكتشاف النفط والغاز في البلوك رقم 9، وتقدّمت إحدى الشركات بطلب عقود مستقبلية لإستثمار نسبة من النفط مقابل مردود مادي معين، لتحافظ على سعرٍ محدّد لوقتٍ طويل، وبما أنّ لبنان يعيش تحت ضغط الأزمة الإاقتصادية، قرّر الموافقة على هذا العرض، أين ستوضع الأموال؟»

لن يصبح الصندوق فاعلاً إلّا بعد إقرار المراسيم التطبيقية، التي يفترض أن يصدرها مجلس الوزراء، ولن يبدأ العمل به قبل وجود عائدات مالية من الصندوق، وهذا، بحسب الحاج، لن يحصل قبل سبع أو ثماني سنوات، الا أنّ الخطوة لإقرار الصندوق هي إستباقية، ويضيف «هناك عدة منطلقات دفعتنا لتقديم القانون، اولاً، هناك إحتمال وجود النفط والغاز في لبنان، وهذا يضعنا أمام مسؤوليتنا الوطنية، ثانياً، الأرضية السياسية في لبنان غير متجانسة لناحية التعامل مع هذا القانون، وكانت هناك صعوبة كبيرة للوصول إلى قانون موحّد، ونجحنا بإلتقاط اللحظة السياسية، حيث ساهم ترسيم الحدود جنوباً في جعل بعض الأطراف أكثر مرونة وتجاوباً لناحية الإلتزام بالمعاييرالعلمية، في مقابل بعض الطروحات التي كانت تسعى لوضع الصندوق تحت سلطة إحدى المرجعيات السياسية، فيما إقتراحنا يتمتع بأعلى درجات الإستقلالية للصندوق، والشفافية في طريقة إستخدام هذه الأموال واستثمارها في الخارج، وأعلى الدرجات العلمية والكفاءة في تعيين مجلس الإدارة».

ينصّ القانون على فتح حساب في مصرف لبنان لعائدات محفظة التنمية، ذلك على الرغم من إفتقاد المصرف المركزي والقطاع المصرفي للثقة، وفي خضم عمل الحكومة على قانوني إعادة الإنتظام المالي وإعادة هيكلة المصارف، يرى الحاج أنّ الأزمة الحالية هي نتاج السياسات المالية والنقدية التي إنتهجتها المنظومة منذ ثلاثين عاماً، ومصرف لبنان هو مصرف الدولة وهو مؤسسة تابعة للدولة، والحساب الذي سينشأ في المصرف المركزي يهدف لوضع العوائد المالية، ليتمّ نقلها منه الى الإستثمار الخارجي، ولا يهدف الى الإدخار كعملية تقنية بحت، ولن توضع بمثابة وديعة في المصرف.

يشدّد الحاج إلى أنّ العائدات المالية المتأتية من النفط هي ملك كل اللبنانيين والأجيال المستقبلية، ولذلك يجب إستثمارها وإدخارها وتالياً الإمتناع عن صرفها، لذا يُمنع استخدام هذه الأموال لتسديد الدين العام أو إعادة الودائع، وهذا ما ينصّ عليه القانون «منع إستعمال أموال الصندوق لتسديد ديون الدولة، إلّا إذا أظهر قطع حساب الموازنة فائضاَ أولياً في وارداتها على نفقاتها. ويشير البند إلى تحفّظ عدد من النواب على إستعمال عائدات محفظة التنمية لسداد أي دين عام». هذا التناقض والضبابية يفتح باب النقاش لاحقاً لإيجاد ثغرة قانونية لإستخدام العائدات النفطية لسد الدين العام.

في هذا السياق، تشير مصادر سياسية لـ بيروت تايم إلى أنّ النقاشات في لجنة المال والموازنة تمحورت حول نقطتين، الأولى كانت حول كيفية إستخدام جزء من موارد الصندوق لتغطية أموال المودعين، في محاولة لرفع المسؤولية عن المصارف والمسؤولين السياسيين، وإغلاق الملف دون المحاسبة والمساءلة وتحميل المسؤوليات بشكلٍ صارم، لمن إرتكب وشارك في جريمة سرقة أموال الناس. أما الثانية فكانت حول التقسيم الطائفي لأعضاء الهيئة الإدارية، وخلص النقاش إلى تعيين 4 مسلمين و4 مسيحيين.

بيع وهم للناس

حماس الحاج للقانون يأتي رغم تمنّع القوات مناقشة القانون والتصويت عليه في الجلسة التشريعية، حيث انحصر حضور أعضاء كتلة الجمهورية القوية في جلستي 14 و15 كانون الأول في تأمين النصاب وتمرير قانون التمديد لقائد الجيش، وامتنعت عن نقاش والتصويت على أي بند آخر حتى لو أنّ هناك ضرورة لذلك.

من جهته، يتخوّف النائب فراس حمدان من أن تتحوّل الثروة النفطية من نعمة الى لعنة، وهذا حصل في دولٍ عدة فتحولت من البلدان المنتجة للنفط والغاز والموارد الطبيعية الهائلة، إلى دول فقيرة ومديونة ينخرها الفساد، ويضيف «تخوفنا مرتبط بالحوكمة وآليات تطبيق القانون والشفافية وتوزيع الأرباح على الأجيال القادمة».

يفنّد حمدان الثغرات القانونية في المشروع، إذ أنّه بغياب رئيس جمهورية، وفي ظلّ حكومة تصريف الأعمال، وبدون مراسيم تطبيقية، لن يصبح القانون نافذاً وفاعلاً، ويضيف «بالنسبة لنا اليوم، هذا القانون خارج إطار مفهوم تشريع الضرورة بشكلٍ تام، فيما المجلس النيابي اليوم هو هيئة ناخبة وليس هيئة تشريعية، وهذا خرق للدستور». وعلى الرغم من أنّ القانون نشر في الجريدة الرسمية، لكن لا يمكن البدء العمل به، إذ أنّ التأسيس يحتاج الى سلفة خزينة وهي خطوة مخالفة للقانون لغياب هيئة ناظمة، كما ينصّ القانون على تشكيل هيئة إدارية تعينها الحكومة بعد أن تُقدَّم الطلبات الى مجلس الخدمة المدنية بالتعاون مع شركة توظيف دولية خاصة، وهذا غير ممكن في ظلّ حكومة تصريف الأعمال.

ويلفت حمدان الى أنّ الصندوق السيادي يُقرّ بعد أن تتحدّد كمية النفط والغاز الموجودة، سواءً في البرّ أو البحر، وإنْ كانت الكميات الموجودة تجارية، كما أنّنا نحتاج الى سبع سنوات لتحصيل العائدات، والى حينها يمكن أن تتغير السياسة القانونية والإجرائية والتقنية.

يصف حمدان القانون بأنّه لزوم ما لا يلزم، خاصة وأنّ توقيته وكيفية إقراره ومضمونه وارتباطه بمراسيم تطبيقية، لا يمكن للحكومة الحالية أن تطبقه، ويضعه في إطار بيع وهم للناس، والإيحاء للمجتمع الدولي أنّ أحزاب السلطة تعمل على قوانين عصرية. علماً أن لا ثقة في قدرة هذه المنظومة السياسية بشكلها الحالي على تشكيل فريق لإدارة أهم مورد في البلد حالياً من ضمن اللعبة والآليات والإجراءات نفسها. ويشير الى أنّ هذا القانون لا يضرّ ولا يفيد، وممكن أن يُقدَّم قانون لإبطاله لاحقاً، وبحكم التركيبة السياسية، يحتاج إلى توافق، والى تسوية إقليمية تبدأ بانتخاب رئيس، لتصل إلى الصندوق السيادي.

علمياً: القانون غير ضروري

تعتبر المديرة التنفيذية للمبادرة اللبنانية للنفط والغاز ديانا القيسي أنّ القانون أقّر في غير وقته، ولفتت إلى أن المبادرة حاربت صيغ القانون التي قدمت سابقاً، وفي نهاية عام 2017 أوقفت أول صيغة من القانون، لتقدم من بعدها جهات سياسية عدة صيغ جديدة.

تشرح القيسي عدم حاجتنا الحالية للصندوق السيادي، إذ أنّ «القرار بإنشاء الصندوق مرتبط بشكلٍ رئيسي باكتشاف النفط والغاز، وعادةً تنتظر الدول 15 عاماً قبل إنشاء هذا الصندوق لكي تتضح قيمة الإيرادات من النفط، خاصة وأنّ العائدات المالية لا تتدفق مباشرةً، فقد تأخذ بين 7 الى 8 سنوات. كما أنّ هناك عاملين أساسيين في إقرار شكل الصندوق، أولاً، الكمية حيث أن ضعفها لا يسمح بإنشاء الصندوق ومن غير الضروري إدخارها ويمكن إستخدامها بأطر أخرى، وثانياً، عندما تبدأ الإيرادات بالتدفق، ستلعب دورها في الإقتصاد الكلّي ومنها يتمّ العمل على استراتيجية للإقتصاد الكلّي، ويدخل ضمنها حجم هذه الإيرادات، هكذا تتقرّر وظيفة هذه الأموال، من ناحية أي إقتصاد نريد وأي قطاعات نسعى الى تنميتها، وما هي إحتياجاتنا، بنى تحتية أو تنمية زراعية أو استثمار في قطاع الطاقة؟، بعد إقرار كل هذه الجوانب المتفق عليها بطريقة جماعية وتشاركية، يوضع شكل الصندوق، أهو إنمائي أو إدخاري أو إستثماري أو إستقراري؟»، وتشير إلى أنّ هناك أشكال عدة للصندوق، ولا يمكن تحديد أنه من المناسب وجود محفظتين، إدخارية وأخرى للتنمية، مؤكدةً أنّ القانون الذي أُقرّ لا يرتكز الى أي مفهوم إقتصادي، وهذه ثغرة جوهرية فيه.

أما أسوأ تفضيل فهو برأيها محفظة التنمية، حيث في حال بات هناك فائض على الفائدة، تستخدم العوائد المالية لدفع الدين العام، «في وقت يجب أن يذهب هذا الفائض الى الإدخار، ولا يجب أن يذهب أي من عائدات النفط لدفع الدين خاصة بغياب إعادة هيكلة الدين وترشيد سقف الدين.

أما في المحفظة الإستثمارية، فقد نصّ القانون على أنّ نسبة 75% من قيمة العائدات تذهب للإستثمار في الخارج، بمعنى أنّ هناك نسبة معينة يمكن إستثمارها في الداخل، وقانوناً الإستثمار يجب أن يكون معتدل المخاطر، «لذا أي ستثمار في الداخل معتدل المخاطر في بلد مهترئ داخلياً ينخره الفساد؟»

تصف القيسي القانون بـ «الخطوة خاطئة بامتياز»، وتعتبر أنّ الإصرار على إقراره سيكون بمثابة آلية للتوظيف، من هنا تتساءل عن عدد أعضاء مجلس الإدارة، ولماذا تمّ الإتفاق على 8 وليس 6 أو 4، لافتةً إلى أنّ هؤلاء الثمانية سيتقاضون رواتب مرتفعة، وبحسب البند 23 من القانون يتمّ تعيينهم فور إقرار القانون وفقاً لسلفة من الخزينة، وهذه تكلفة إضافية على الدولة، «لمجموعة من المحظيين والسياسيين»، وبرأيها هذا هو التفسير الوحيد لإقرار قانون الصندوق في الوقت الراهن.

تعتبر القيسي أنّ من المبكر الحديث عن الصيغة المثلى للصندوق، إذ هناك متسع من الوقت للتأكد من وجود النفط، والإتفاق على الإصلاحات. أما في المضمون، فترى أنّه «بحكم المحاصصات وغياب آليات المساءلة والشفافية في التعيينات، طالبنا بالإعتماد على مؤسسة دولية تقدّم خدمات توظيف مهامها التقييم والموافقة على المعايير التي نضعها بطريقة تشاركية وشفافة، ولا تكون مفصلة على قياس بعض الأفراد، كما حصل سابقاً، حيث كانت تحدّد الشروط على قياس 4 أو 5 أشخاص، غير أنّ هذا الإقتراح قوبل بالرفض وإتُخذ القرار بالذهاب الى مجلس الخدمة المدنية، الذي يعاني من الإهتراء الإداري، وغير مؤهل للقيام بهذه التوظيفات العالية، على أن يأخذ باستشارة شركة توظيف دولية، والاستشارة ليست من ناحية الاختصاص المطلوبة ولا المعايير، بل برأيها الغير ملزم لتقييم السير الذاتية، وكما جرت العادة ستتقدم الأحزاب السياسية بسير ذاتية لمن تودّ توظيفهم وهم يتمتعون بالصفات المطلوبة، وستكون بمثابة خدمة لمن يريد التوظيف السياسي، ويتمّ إختيار الأفضل للزعيم».

أما بالنسبة لجهوزية المؤسسات الرسمية لهذا القانون، تلفت القيسي الى أنّ تحميل ديوان المحاسبة دور الرقابة المالية غير منطقي، إذ أنّ الإدارات الرسمية والمديريات تحتاج الى إعادة هيكلة وتنظيم قبل تسليمها هذه المهام الثقيلة.

بحثاً عن الكنز

يعتبر الباحث الاقتصادي البير كوستانيان ان موضوع النفط والبترول خاضعان لنظريات المؤامرة منذ السبعينيات، مع بداية الحديث عن وجود ثروة نفطية، أما اليوم، لا يزال هذا الموضوع له أهمية استراتيجية، لكن باتت في المرتبة الثانية أو الثالثة، فالمياه باتت أهم، والليثيوم أيضاَ.

بحسب الاتفاقيات، لكل دولة نسبة من الكميات المستخرجة، وهنا يأتي السؤال حول كيفية التصرف بهم، يقول كوستانيان، والجواب ليس سهلاً وغير موحد، وهناك عدة احتمالات، مرتبطة بالخطة الاقتصادية واحتياجات الدولة، ويقول "مثلاً إذا كنا نبني معامل كهرباء تعمل على الغاز، وتبين أنه لدينا غاز في لبنان، من البديهي أن الكمية العائدة الى الدولة تستخدم لإنتاج الطاقة، وهي من أفضل الطاقات وصديقة للبيئة، وأعتقد أن هذا الاستخدام مرجح، لأن المحطات التي ستبنى على الساحل تعتمد آلية الدورة المركبة في عملية توليد الكهرباء، الذي يعمل على زيت الوقود، وهو أسوأ أنواع المحروقات، فيما المشكلة بالغاز تكمن في طريقة جلبه الى لبنان، حيث يحتاج خط أنابيب أو غاز سائل يحتاج الى محطة لإعادة تغييزه".

يشير كوستانيان إلى أن خطورة إنشاء صندوق سيادي للنفط اليوم بأنه يحتاج الى تراكم خبرة، كما أن معاييره وكيفية تفصيله وفلسفته وإدارته تتعلق بالموجودات، ولا يوجد نموذج واحد للصناديق السيادية. يرى أن سبب إقرار الصندوق السيادي اليوم، يعود إلى عقلية الطبقة السياسية التي تبحث دائماً عن "كنز" في مكان ما، لاعفائهم عن العمل والإصلاح والمسؤولية، وهو الحل للدين، فيطلبون فترة سماح لإيجاد الكنز، وفي هذا الوقت يقرّون قوانين لهذا الكنز، ويضيف اعتمدت هذه العقلية في موضوع النفط، وسابقاً إعادة إعمار سوريا، وإعادة الذهب من أميركا، والمال العربي بعد انتخاب رئيس، أو صندوق نقد، الذي توقف بعد أن فهموا أن مساعدته مرتبطة بإصلاحات، فهم يريدون الكنز مجاناً".